如何打造對外開放升級版

廉薇【編者按】"以開放促改革"被認為是中國經濟在過去30年中實現騰飛的重要經驗。當前，儲存中國在尋求未來發展動力的時候，打造"對外開放"升級版，以倒逼國內經濟體制改革，釋放改革紅利，被寄予了很大希望。隨著全球貿易與投資體系的不斷發展，國際貿易與投資規則也與以往產生較大差異。WTO多邊貿易體制日益邊緣化，而美國帶頭開展的"21世紀貿易協定"的高標準——TPP等區域自貿談判有將中國排除在外另起爐灶的傾向。上海自貿區的設立，一種解讀就是中國為加入TPP的"二次入世"試水，否則的話，中國就有可能在新的一輪全球化過程中被邊緣化。此外，上海自貿區試點還進行了貿易、投資等一系列開放措施的先行先試，被認為是涉外經濟體制改革的首要突破口。進一步擴大對外開放是否可以倒逼國內經濟體制改革，釋放改革紅利？中國未來如何適應新的國際貿易與投資環境？上海自貿區能否實現進一步對外開放的窗口功能，推動開放進程？未來應如何推動服務業尤其是金融業領域的擴大開放？針對以上相關問題，本報採訪了中國金融四十人論壇成員、國務院發展研究中心辦公廳主任隆國強、中國人民銀行金融研究所所長金中夏，是為21世紀北京圓桌第391期。（廉薇）以開放促改革《21世紀》："以開放促改革"被認為是中國經濟在過去30年中實現騰飛的重要經驗。當前，中國在尋求未來發展動力的時候，"開放"被寄予了很大希望。您認為是否可以通過深化涉外經濟體制改革，來倒逼國內經濟體制改革，釋放改革紅利？隆國強：涉外經濟體制改革，既是改革，也是開放。國際形勢與我國比較優勢的新變化，對深化涉外經濟改革提出了迫切要求。只有深化涉外經濟體制改革，才能打造對外開放升級版，因此，要從深化涉外經濟體制改革入手，作為擴大開放與深化改革的突破口，以服務業開放為重點，推動對外開放取得重大進展，倒逼國內經濟體制改革，釋放改革紅利。金中夏：中國在過去30年的經濟發展成就當中，開放貢獻的比重是很大的。先是國內向外資的開放，經常項目可兌換，然後是加入WTO，降低關稅。金融部門也是在剝離、重組、引入戰略投資者和海內外上市的開放過程當中，提升了競爭力，而且帶來了管理方式的改變，特別是金融機構治理結構的改變。國內如果有些行業存在壟斷，開放以後就會面臨著外資或者是外國產品的自然競爭，可以在很大程度上彌補國內體制上的一些不足。而且，開放以後，中國產品進入國際市場，就需要按照國際規則和標準來生產、經營。國內在很多方面，無論是食品安全還是環保標準等方面，通常標準較低，但是進入國際市場，自然就會比較高的標準。在激烈的市場競爭當中，實際上帶動國內企業通過參與國際競爭提高了自身的競爭能力，這樣反過來也使得國內有關產業的水平得到提高。另外，國際標準準則對中國的影響特別大。金融業對外開放的程度並不太大，但是因為走出去參與國際上規則的討論，比如引入巴塞爾銀行監管體系，以及在證券、保險行業、支付體系等整個金融基礎設施方面引入國際規則和準則，在參加IMF以後逐步引入貨幣金融統計、財政統計等一套體系，在開放過程當中提升了自身能力。盡管我們經過了這些年的改革，與發達國家相比還是有不小的差距，怎麼追趕？如果我們關起門來發展，會是事倍功半，但是如果我們通過開放來進一步升級，實際上是事半功倍。所以開放的意義特別大。另外，我們融入全球經濟的過程實際上是不進則退。國內是這樣，國際上的環境其實也是這樣。我們過去這些年參與國際體系的分工、加入WTO，實際上從某種程度上來說是一種低標準的融入。我們主要是在商品貿易降低關稅的方面做到了開放，服務業、金融業的開放非常有限，只是一種象徵性的開放。即使在商品貿易領域，在製造業比如汽車行業，關稅水平還是很高的。比如我們通過吸引外商直接投資，合資建立汽車企業，很大程度上把外國品牌引入並佔領了國內市場，對外關稅還是很高。在某種程度上我們是保護了進入中國市場的外資汽車品牌，中資與外資合作享受了外資的高技術、高生產率，最現代化的生產線，實際上整個汽車行業變成了高關稅保護下的一個有超額利潤的行業，外資和中資都在分享這個超額利潤。現在這個市場已經成為了世界最大，但保護卻是非常嚴重，最終得利的是外國公司和沒有壓力的中方合資伙伴。所以，你能看到一個現象，凡是與外資合資生產汽車的中方伙伴，都沒有太大的動力發展自己的品牌，真正做自身品牌的都是一些沒有合資的民營資本，比如奇瑞、吉利、力帆等等。總之，中國無論是商品貿易、服務貿易，還是金融行業，都有很大的對外開放空間。其實中國現在也意識到了，中國下一步經濟體制改革的一些方面與國際上所倡導的新一輪自由貿易談判方向在很大程度上是重疊的，比如國企改革消除壟斷、利率市場化和知識產權保護等。中國下一步改革要加強自主創新，知識產權保護實際上是在制度上激勵創新、保護創新，國內外這個趨勢是一致的。我們以前覺得知識產權保護對於我們這個發展階段可能代價太大，但是現在看來，如果我們不保護的話，在很大程度上是對國內的創新激勵不夠，下一步也沒法進一步搞產業升級。而且現在中國專利的每年申請數量在世界排列第三，僅次于美國、日本，而且增長速度顯著高于美國、日本。所以，中國現在急需加強知識產權保護。另外就是服務業，包括金融、咨詢、醫療衛生等行業。其實國內金融業競爭也很激烈，但是在現有治理結構下，很大程度上是國家兜底條件下的一種競爭，還是存在一定道德風險的。比如當前存款利率尚未放開上限，對銀行還是形成保護的，這與我國沒有存款保險制度也有關。另外，國家也創造很多條件使其上市、增資。所以，國內銀行業的國際化程度還是不高，真正面對國際競爭能力仍然不足。所以這樣的話，無論是國內經濟的發展、升級，或者走出去，都需要我們進一步擴大對外開放。應對國際規則重構挑戰《21世紀》：隨著全球貿易與投資體系的不斷發展，國際貿易與投資規則也與以往產生較大差異。您認為中國未來將面臨怎樣的國際貿易與投資環境？中國應如何應對？隆國強：中國未來面對的國際投資與國際貿易環境是極其複雜的，機遇與挑戰並存，能否抓住戰略機遇期，取決于我國應對外部挑戰的戰略、措施與能力。從規則視角看，目前處於國際貿易與投資規則的一個重構期，金融危機後，發達國家比較優勢加速變化，著力在其具有競爭優勢的領域推動貿易投資的進一步自由化，而在其不具競爭優勢的領域，則推動"防衛性"的規則，限制競爭對手的優勢。新規則制定的主要平台從多邊組織如WTO轉向了區域貿易安排。要應對國際貿易投資規則重構的挑戰，中國首先要認清自身的優勢與不足，作為一個比較優勢快速升級的經濟體，尤其要有前瞻性。對那些符合我國利益的規則，我國應積極參與談判，推動新規則的制定。對於不利的規則，則應採取多種方式盡力阻撓，包括在國際談判中的利益交換。為此，中國要堅持多邊與區域合作"雙輪驅動"的戰略，積極參與多邊和區域層面的國際談判。金中夏：我們國家現在開放了一半以後，西方發達國家也有一種危機感，他們認為中國在現行國際貿易體制下開放是極大地得利了，要是中國不繼續在高端製造業、金融和服務業開放的話，他們在其優勢領域很難和中國全面地競爭。所以現在國際上出現了一種新的動向，即國際貿易規則、貿易體系有可能重組，以TPP、TTIP、TISA和美國版的BIT為代表，一個是商品貿易領域可能大規模降低關稅，另外在服務貿易和金融等行業可能加大開放力度。所以中國面臨著一個選擇，如果中國就此止步，那麼在WTO之外，國外發展出的新體系會把中國排除在外，這樣中國全球化的進程就有可能中斷，進而被邊緣化。要麼就是中國跟上現在新一輪全球化開放的步伐，瞭解它的規則，同時加快國內的改革，在未來新的開放領域勇敢地面對國際競爭並戰而勝之。現在中國很多人都意識到，進一步擴大對外開放是必然選擇。我們要走出去，就需要國際上一個比較好的制度環境，新的升級版的自由貿易協定或者BIT（雙邊投資協定），一方面會便利外資和外國商品的進入，但同時也會使我國產品和投資走出去得到比較好的保障。所以我們進一步擴大對外開放，一定要爭取在國際多邊規則下開放，這種規則我們應當參與其制定的過程。上海自貿區：對外開放新窗口《21世紀》：上海自貿區試點被認為是涉外經濟體制改革的首要突破口，您對此是否認同？您認為上海自貿區能否實現進一步對外開放的窗口功能，推動開放進程？隆國強：與以往的特殊經濟區相比，上海自貿區一個最突出的特點在於，這個區不是靠優惠來增加地區的吸引力，而是肩負著探索進一步擴mini storage開放和建立與國際接軌的新體制的重任。上海自貿區正是承載著"以開放促改革"的改革目標。自貿區從功能來說，主要就是在涉外體制改革上進行探索。涉外經濟體制改革紅利巨大，但阻力可能勝于國內經濟體制改革。要想順利推進涉外經濟體制改革，必須找准突破口。首先一個突破口就是著力推進自由貿易園區試點，調動地方政府積極性，集中央政府與地方政府之合力，在特定的區域內實行一攬子涉外經濟體制改革試點。上海自貿區職責是兩個層面的：一是先行先試，為國內下一步的改革開放做一定的探索，這其中，更多地可能涉及到涉外經濟體制當中政府的職能、政府的管理方式、下一步開放的領域等等；另一個重要職能就是爭創國際競爭的新優勢。上海的競爭對手不是香港，它的競爭對手可能是倫敦、紐約之類的國際大都市圈，上海要立足于引領整個國家參與全球競爭，形成參與全球競爭的新優勢。這其中有改革的任務，也有開放的任務。上海自貿區改革探索的任務很艱巨，核心是要探索轉變政府職能，一是把投資的核准制改革為備案制，改革商事登記註冊制度，把政府的監管從事前為主轉向事中與事後；二是整合與協調不同監管部門，形成一個綜合、高效的市場經濟監管機制；三是探索貨物貿易便利化改革，形成國際貿易、國際中轉等高效的通關環境；四是探索服務貿易對外開放與監管的新機制；五是探索金融改革、金融開放和外匯管理的新機制。區域一體化是未來經濟全球化的主要載體，中國已經確定了實施積極主動的自由貿易區戰略。不管是構建或加入任何自由貿易安排，都需要在擴大投資、服務准入、貿易投資便利化等領域進行探索，上海自貿區以服務開放為重點，以改革為重要內容的探索，有利於為我國推進區域貿易安排積累經驗和信心。金中夏：上海自貿區最值得看的兩點，一個是准入前國民待遇，另一個是負面清單。這實際上就是未來更高標準的國際雙邊投資協定的重要內容，也是TPP、BIT里投資規則的主要特徵。所以，上海自貿區的設立，在一定程度上是為應對和融入全球這種新的發展趨勢而未雨綢繆、先行先試，如果試點成功，就可以複制到全國範圍。將來我們參與國際上新一輪的談判，就可能因為有了經驗而比較適應。所以上海自貿區的設立是有戰略意義的。上海自貿區在金融開放的方面又往前走了一步，至於成效如何尚待進一步觀察。現在自貿區允許外資設立銀行，既然對外資開放的話，就沒有理由不對國內的民間資本開放，否則外資就等於有了超國民待遇。所以，對民間資本的開放至少不能晚于對外資的開放。另外，從國際上來看，一個趨勢就是所有權和經營權分離。比如民營資本辦銀行，如果真要辦得好，民營資本的所有者和經營者可以是適當分離的，因為很多民營企業家其實沒有做銀行的經驗，因此必然意味著將來有一些職業經理人擔當總經理、行長，民營資本則擔任董事、董事長。在國際上，大的民營銀行往往是由職業經理人來管理。涉外領域經濟體制改革重點前瞻《21世紀》：目前，我國不少服務業領域仍然壟斷色彩強烈，市場准入限制嚴格。您認為，開放不足是否是限制服務業發展的重要原因？尤其是對於金融業領域而言，未來應如何推動擴大開放？隆國強：對外開放不足，對內管制過度，是造成我國服務業發展滯後、國際競爭力低下的根本原因。因此，擴大服務開放，深化服務領域改革，是促進服務業發展的根本選擇。擴大服務業對外開放，可以採取"由點及面"的方式，即先面向特定的經濟體擴大服務開放，再擴大到更多經濟體，或者在類似上海自貿區這種試驗區率先擴大服務開放，再擴大到更大範圍的開放。這種辦法有利於積累經驗，防控風險。金中夏：金融方面，資本賬戶可兌換的步伐需要進一步加快。而其背後的一個關鍵是金融市場要開放，比如債券市場、股票市場需要進一步開放，QDII、QFII的額度要大幅度增加。除此之外，一項重要的方面就是要讓外國企業能夠在中國上市、發行人民幣計值的股票，這樣中國資本市場國際化程度才會真正提高。還有就是讓外國企業在中國真正發行人民幣債券，而非用美元兌換人民幣購買中國的債券，而且發行債券融得的資金又能到國際上去用，這個步子才是更有意義的。現在中國只發行少量的熊貓債，步子很小。我認為金融市場開放，這兩條路是必須走的。國際板一定要推。有人擔心會打壓國內的股價，其實這種想法都是把流入股市的錢看成是一定的，實際上如果股市發展得好，會有更多的錢進來，所以這種擔心是不必要的。《21世紀》：您認為我國下一步涉外經濟體制改革的重點有哪些？隆國強：涉外經濟體制改革要服務于我國提升全球價值鏈的對外開放新戰略，通過涉外經濟體制改革，更好地利用"兩個市場"、"兩種資源"，力爭在未來10年中，令我國在技術密集度和附加值更高的產品和服務上形成新的國際競爭力。具體的途徑包括：引進更先進的生產要素和產業活動、促進對外投資、打造世界級的跨國公司、開拓高附加價值市場、保障資源能源供給安全、營造更好的外部經貿環境（包括規則環境）等。未來，我國涉外經濟領域改革有以下一些重點。首先要打造對高端產業與生產要素具有較強吸引力的投資環境。一是擴大和深化服務業對外開放，倒逼國內體制改革。在160個服務部門中，我國在加入世界貿易組織時承諾開放的部門為100個左右，但不附加條件完全開放的部門不到30個。要推動服務業大發展和轉型升級，對內要放鬆規制，對外要擴大開放。未來重點要推動能源、電信、金融等基礎行業和文化、教育、醫療衛生、體育等領域開放，引入新的理念、機制和商業模式，推動國內相關體制改革，增強我國服務業的國際競爭力。二是大力改善投資軟環境。增強政策的穩定性、透明度、可預見性；改革外資審批體制，建立高效的外商投資准入管理體制，開展准入前國民待遇與"非禁即入"(負面清單)的試點，為實現內外資准入制度的統一創造條件；統一內外資法律，強化法律法規的一致執行，形成各類所有制企業平等有序競爭的市場環境。三是著力推進中國(上海)自由貿易試驗區建設，打造新的開放平台。在涉外經濟領域改革方面，另一個重點是加快對外投資體制改革。一是改革對外投資的審批體制，提高審批效率，為取消對外投資審批奠定基礎。二是加強對外投資保護，保障海外利益，避免重複征稅。三是改善企業對外投資服務，加強對外投資信息、法律、融資、保險等服務。四是以放開跨境投資管制為突破口，加快推進人民幣資本項目可兌換。涉外經濟領域改革的第三個重點是推進外貿體制改革。一是完善出口退稅制度，改變現行的對本土上游產品歧視性的出口退稅制度。改革不合理的由地方分擔部分出口退稅的規定，由中央財政統一負擔出口退稅。二是開展創新海關特殊監管區政策與監管模式改革試點，打造國際研發、國際製造、國際貿易、國際物流、國際結算和國際維修中心等"六大中心"。三是繼續深化有管理的浮動匯率機制改革。四是開展貿易投資便利化改革，不同監管部門聯合查驗，降低收費，提升通關效率，降低貿易成本。五是以暫定稅率方式，推行結構性降低關稅。目前我國的關稅結構與水平是在加入WTO時談判而定，不能反映我國產業的國際競爭力狀況，降低關稅水平的空間較大。六是結合壟斷性行業改革，在存在進口特許權領域放鬆進口權管制，引入更多競爭。七是以中日韓自貿區和地區全面伙伴關係(RCEP)為重點，談判建立高質量的自由貿易區，推動國內相關體制的全面改革。最後，在涉外經濟領域改革方面，還應加快對外談判體制改革，提高參與國際經濟治理的能力。一是改進涉外經濟貿易政策決策協調機制，改革現行具有"一票否決權"特點的部門會簽制度，實行牽頭部門負責制。二是加快改革自由貿易區談判機制，打破既得利益阻礙，完善產業救濟機制。三是改革涉外人事制度，在我國政府機構與國際組織間建立人才雙向流動的機制，鼓勵中國公民進入國際組織，增強我國在國際組織中的影響力。四是建立智庫參與涉外經濟決策的機制，增強我國在國際經濟治理機制中的倡議能力。五是完善應對貿易投資摩擦機制。金中夏：涉外經濟體制改革，一個是引進來，一個是走出去。引進來方面，服務業、金融業需要放寬准入。另外，就是在商品貿易領域可以考慮進一步降低關稅。比如汽車行業，就可以分階段大幅度降低關稅。現在同樣的國際品牌，國內比國外的車要貴一倍，這是非常不合理的，而且也不利於國內刺激消費。況且這方面有一半利潤是外資拿去了。走出去方面，需要加大步伐，真正開放對外投資，擴大對外基礎設施投資規模，帶動國內機械設備出口與工程承包走出去。另外就是和國外簽訂一系列高水平的投資保護協議，這樣使得中國資本走出去以後，能夠有一個非常規範的環境。self 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